行政不作为的构成要件问题,当前学术界通行两种主张。一种主张是，行政不作为由“行政主体具有作为义务、行政主体具有作为的可能性、行政主体在程序上表现为有所不为”三个要件构成^[2]；一种主张是，行政不作为的违法要件除了需要具备行政违法行为的一般构成要件，如学者言及的主体要件、主观要件和客观要件以外，行政不作为行为还有自身的特有要件。行政不作为的特有要件包括必备构成要件（“法定的作为义务、履行义务的可能性、履行义务的必要性”三要件）和选择构成要件——相对人的合法申请^[3]。从学理探究与立法实践相统一的角度出发，本人认为，行政不作为的构成要件有三个：
   （1）是申请要件——行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。

按照行政主体能否主动作出行政行为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为两类。《行政复议法》第六条第（八）、（九）、（十）项规定的可申请复议的三类行政不作为案件看，可以申请复议的行政不作为案件的种类较前扩展了；从《行政复议法》第六条第（八）、（九）、（十）项的三项规定来看，可申请复议的三类行政不作为，均有“申请”这一前提条件。从而可看出，立法的宗旨是，行政主体只在对依申请的行政行为不依法履行时，才构成行政不作为；行政相对人对依职权的行政行为，行政主体怠于行使职权的，并不构成行政不作为（而构成渎职）。

（2）是职权要件——行政主体对行政相对人的申请事项具有法定职责和管理权限。
   公民、法人或者其他组织申请行政主体作出的一定具体行政行为，要在被申请的行政主体的法定职责和管理权限范围内。其次，行政相对人申请作出的一定行政行为要在被申请的行政主体的管理权限——地域管辖、事务管辖和属人管辖范围内。比如，发放身份证是公安部门的法定职责，发放最低生活保障费是民政部门的法定职责，保护受教育权是教育行政部门的法定职责。
    （3）是期限要件——行政主体未在一定期限内按照法定程式实施一定的行为。
    行政主体为一定行为的期限，只有少部分法律法规已作出规定。在没有规定法定期间的情况下， 行政主体“经验性”“任意性”的做法，难以平衡行政相对人与行政主体间的利益且容易引发争议。笔者认为，应当采取一定的立法技术，对行政主体履行法定职责的期限作出明确、适当的规定，以此来明确行政主体履行职责的合理期限和行政不作为的成熟期限。
   尽管《行政复议法》没有对行政作为的合理期限或行政不作为的成熟期限作出明确规定，但《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第39条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政主体履行法定职责，行政主体在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和规范性文件对行政主体履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政主体履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政主体不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”由于法律并未规定行政不作为案件必经复议前置程序，公民、法人或者其他组织对行政不作为不服的，是先复议还是直接起诉，任由当事人选择。

参考文献：[1] 引自黄志强：《行政不作为相关法律问题探析》。

          [2]引自王英坤：《行政不作为相关法律问题探析》，《法律科学》2003（4）。